实施基本航空服务计划...

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实施基本航空服务计划 助力高高原支线航空发展

2018-07-11 | 民航资源网 | 作者:张凤

摘要】 我国是世界上高高原地区面积最大、高高原机场数量最多的国家,当前,受高高原机场运行标准高、适航机型少、航线运营成本高等多重因素的影响,高高原机场在民航运输中应该承担的作用未能充分发挥,这不仅削弱了民航投资对改善群众生产生活的直接作用,也不利于当地民生和经济发展。为了助力国家基本公共服务均等化战略实施,消除人民日益增长的美好生活的需要和民航不平衡不充分的发展之间的矛盾,借鉴国外成熟实践,尝试实施和推广基本航空服务计划,对于破解中西部边远地区中小机场,尤其是高高原支线航空的可持续发展难题,促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦和民航强国梦,具有积极的理论价值和实践意义。

  前言

  基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是促进机会均等,重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会,而不是简单的平均化[1]。享有基本公共服务是公民的基本权利,保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化,是全面建成小康社会的应有之义,对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦,都具有十分重要的意义。2017年国务院下发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出,要解决“我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板”尤其是“要以贫困地区和贫困人口为重点,着力扩大覆盖范围、补齐短板、缩小差距,不断提高城乡、区域、人群之间基本公共服务均等化程度,促进均等共享。”

  早在党的十八大报告中就已经明确提出:着力推进基本公共服务均等化,努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标,是人们共享现代化成果的重要举措,是改善民生、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要任务。近日,党的十九大报告再次强调,要坚持在发展中保障和改善民生,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。

  新中国民航创建60多年来,一代又一代民航人秉承“人民航空为人民”的指导思想和发展理念,将中国民航建设成为世界上第二大航空运输系统。然而,中国民航作为国家综合交通运输系统的重要组成部分和关系经济社会发展的重要战略产业,当前无论是从机场建设布局和发展速度、航线网络规划,都存在西疏东密、西弱东强、西困东荣的发展局面,这种区域发展不平衡不充分的局面一定程度上制约了中西部边远地区、尤其是老少边穷地区社会经济的发展,削弱了交通不便的中西部边远地区人民群众通过航空出行的获得感。

  在这样的大背景下,中国民航借鉴国外成熟的实践经验,尝试开展基本航空服务计划,不失为解决人民日益增长的美好生活的需要和民航不平衡不充分的发展之间的矛盾,助力国家基本公共服务均等化战略实施的有效途径。

  我国开展基本航空服务计划的背景

  美国是最早开始实施“基本航空服务计划”(Essential Air Service)的国家。[2]其原则是由政府承担起满足边远地区居民航空出行需求的职责,通过严谨的管理办法和运作机制,使该计划不断得到优化。其内容是通过民航航线航班把交通不便的边远地区和临近社会经济发展水平较好的城市连在一起,保障了交通不便地区人民的基本出行权,为交通不便地区提供基本的通达性,使偏远地区居民能够共享社会经济发展的成果。其特点是航线布局主要是以城市发展水平较高,航线通达性较好的机场作为中心城市机场,覆盖周边的小机场,形成基本航空服务计划的服务区域。美国运输部把位于大中型枢纽机场112km以外的社区定义为基本航空服务社区。原则上执行该社区航班的航空公司每运送一名乘客,可以获得不超过200美元的补贴;但如果小社区距离大中型枢纽机场的距离超过338km,则每乘客的补贴可以达到200美元以上。该计划自1979年执行以来,其资金支持一直由美国财政部直接承担,这是基本航空服务计划得以顺利实施的重要保障。从服务区域和服务对象来看,美国基本航空服务计划属于航程较短的支线服务范畴,其成熟的管理机制和运行模式,对于推动我国中西部的机场运营发展,完善我国中西部的省际航线网络,有着积极的借鉴意义。

  2012年7月8日,国务院《关于促进民航业发展的若干意见》指出,到2020年,航空服务要覆盖83%的人口。以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点,采用满足安全要求的经济适用航空器,实施基本航空服务计划。2016年5月,民航局出台《关于进一步深化民航改革工作的意见》,提出“在交通条件较差的落后边远地区实施基本航空服务计划,将其融入全国综合交通运输体系”。该计划是国家针对特定群体做出的保障基本民生的制度安排,是中国民航完善国家基本公共服务体系的重要举措,也为破解中西部边远地区中小机场,尤其是高高原支线航空的可持续发展难题指明了方向。

  我国开展基本航空服务计划的重要性

  我国是世界上高高原地区面积最大的国家,高高原地区交通不便、经济落后,相比铁路、公路的巨大成本支出,高高原地区发展航空运输意义重大。我国是拥有高高原机场数量最多的国家,截至2016年12月31日,我国共有高高原机场(海拔2438米以上)17个,约占世界总量的38%(见表1)。这17个高高原机场,主要分布在在西藏、青海、四川、甘肃、湖北5个省区,因其特殊的地域环境,他们对巩固国防、维护民族团结和自然灾害应急处置具有重要战略意义。但受限于机型、成本等因素,这些高高原机场缺乏适宜的航空运输产品供给,迫切需要发展基本航空服务。

  分析这些高高原机场所在地区的社会经济发展环境,主要有以下几个特点:一是地广人稀。航空运输已经覆盖的17个市(区、自治州)面积占我国国土面积的25%左右,但区域内常住居民仅占全国总量的不到1.2%,且贫困人口基数大,约占全国贫困人口的4.2%。二是经济发展落后。区域生产总值(GDP)不到全国总量的0.5%。三是少数民族聚居。区域内常住少数民族接近1400万,约占全国少数民族人口的12%,超过区域总人口的80%以上。四是地面交通不便。前往省会城市地面交通方式主要靠公路,时间一般在6个小时以上,且路况复杂,气候多变。

  从这些地区的航空运输发展情况来看,2016年,17个高高原支线机场总旅客吞吐量仅增长5.2%,远低于全国11.1%的平均增速。制约这些高高原机场航空发展的原因主要体现在如下几个方面:一是适航机型单一。现阶段能在高高原运行的仅有A319、B737-700A330三种机型,且必须经过特殊改装,数量极为有限。二是航班运营成本高。现行的双机组的配备标准增加了资源占用,提高了人力成本。此外,复杂的运行条件致使飞机业载受限,并且高温减载的运行要求也会影响航班收益;以林芝机场为例,全年适航时间仅有100天,飞机利用率极为低下。三是航班频次少。大多数高高原机场航班每天不足1班且执行率不高,航空出行难以成为当地民众的可信选择。四是票价水平高。部分航线价格达到国内航线基准价(0.75元/人/公里)的2-3倍,1张往返机票甚至超过了当地城镇居民1个月可支配收入、农牧民2个月可支配收入,远高于欧美国家中距离机票价格约占月收入5%和国内交通发达地区20%的比例,一定程度上抑制了人民群众航空消费的需求和欲望。以青海省为例,现有的5个支线机场均属于高高原地区。2015年,花土沟机场通航仅1个月,就因为航班少、票价高、客座率低而被迫停航;德令哈机场也曾因为同样原因面临停航风险,这都严重制约了青海省内航空运输的发展,削弱了民众对航空出行的预期[3]。

  总之,我国高高原机场所在区域大多属于中西部典型的老少边穷地区,受限于资源瓶颈和市场调节能力,迫切需要加大政策扶持,创新发展模式,统筹资源配置,以更加安全、高效、经济的航空运输服务,改善民众出行条件,促进区域经济和社会发展。为此,在高高原机场地区实施基本航空服务计划,将其融入全国综合交通运输体系,对于解决民航发展民航不平衡不充分的现状,对于助力国家基本公共服务均化战略实施,对于提升人民群众航空出行的获得感,必要而又紧迫。

  基于基本公共服务均等化目标下的基本航空服务计划实施举措

  按照民航“十三五”规划,“十三五”期间,中国民航将续建机场30个,新建机场44个(见表2)。从地理位置和属性上看,这些新建、续建的项目中,绝大部分是位于中西部三四线城市的中小型支线机场,其中就包括像祁连、共和/青海湖、久治、塔什库尔干等这样的高高原机场。伴随着高高原机场数量的增加和地域范围的扩大,制约这些地区航空运输发展的深层次和系统性问题将进一步凸显,中国民航发展不均衡不充分的现状与民航强国建设目标之间矛盾将进一步激化。为促进我国支线航空、尤其是高高原支线航空的健康发展、协调发展,以“政府主导、各方尽责、合作经营、共同培育”为原则,汇集各方力量,打造并推广符合我国国情的基本航空服务计划政策体系,对于促进国内其他地区低迷的支线航空发展,对于缓解人民日益增长的美好生活的需要和民航不平衡不充分的发展直接的矛盾为实现十九大报告提出的区域协调发展战略、缩小城乡区域发展差距、基本公共服务均等化,也具有较强的借鉴意义。

  一是发挥政府作用。借鉴美国成熟经验,发挥政府在基本航空服务计划中的管控作用,把基本航空服务均等化作为民航全面深化改革的重要任务来抓,是提高人民群众航空出行的获得感,实现航空运输基本公共服务均等化的关键所在。政府既是经济领域宏观调控的主体,也是社会领域提供公共服务的主体。建议民航行业管理部门应该从基本航空服务计划的专项资金保障、最低服务水平标准和航空公司的比选上给予政策支持和引导,在试点的基础上完善和打造中国特色社会主义道路下的基本航空服务计划,这是中国民航基本航空服务计划得以全面推广实施的重要保障。

  二是健全制度安排。制度是行业发展进步的根本保障。良好的制度安排能产生强激励,而较差的制度安排将对社会交易活动产生负外部性。一方面,健全的政策法规等正式的制度安排有利于更好的开展和实行基本航空服务计划。另一方面,完善的非正式制度安排能够弥补正式制度安排中存在的缺陷,进一步推进基本航空服务计划。建议民航行业管理部门加快完善高高原支线航空发展行业政策的相关研究工作。运用行政引导和政策激励双重方式,一方面鼓励现有航空公司加大高高原航线运力投放;另一方面可根据大型国有航空公司的基地布局,设置一定的高高原运行比例;同时还可以出台高高原航线与热点航线的时刻、航权配额奖励政策等。

  三是完善投入机制。完善的投入机制是实施基本航空服务计划的基本保障。保障运力是促进高高原支线航空健康可持续发展的前提和根本。基本航空服务计划属于基本公共服务范围[4],鉴于当前几种高高原适航的大机型运营和保障成本居高不下,而目我国目前又尚无适宜高高原运行的国产民航小机型的尴尬局面,建议民航行业管理部门加大协调力度,将自主研发高高原国产支线适航机型上升到国家战略层面,尽快研发飞行性能好、安全系数高、运保成本低的60座左右的高高原支线民用运输适航机型,突破高高原支线航空发展的运力瓶颈,推动民航强国战略在全国各地区平衡、充分且同步实现,协调发展。

  我国发展基本航空服务计划的战略意义

  在高高原机场地区开展“基本航空服务计划”,是中国民航践行国家基本公共服务均等化战略的重要体现。“发展为了人民”是中国民航发展的基本理念,“交通扶贫精准化”在交通运输部制定的《“十三五”交通扶贫规划》中也被明确提出。通过试点总结经验、完善政策,逐步在国内落后边远地区推广基本航空服务计划,是充分发挥民航业作为国家战略先导型产业,落实国家基本公共服务均等化战略,改善中西部偏远落后地区人民群众出行的交通条件,促进地区对外开放和相关产业发展,为这些地区的扶贫攻坚提供坚实的交通出行的基本保障。

  在高高原机场地区开展“基本航空服务计划”,是中国民航供给侧结构性改革的重要实践。由于民航运输安全、高效和舒适的属性,高高原地区人民群众选择民航出行的需求十分迫切,但因为当前产品供给不足、价格过高,导致市场消费不足,机场建设运营及航班运营投入虚耗[5]。通过开展“基本航空服务计划”,以政府的力量引导和鼓励航空公司增加运力投入,提供符合当地发展水平的较为经济的航空运输产品,能够真正将民航领域的投入转化为对当地的有效供给,在创造经济效益的同时,也为中国民航赢得了社会效益。

  在高高原机场地区开展“基本航空服务计划”,是中国突破支线航空、尤其是高高原支线航空发展困境的重要抓手。不仅仅是高高原机场,大部分中西部边远落后地区支线航空运输发展都是举步维艰,“基本航空服务计划”虽无法解决当前中国民航支线航空发展过程中面临的所有问题,但其搭建了地方政府、行业政府、航空公司、机场公司共同扶持、各尽其责的运营机制,对于推动民航发展质量变革、效率变革、动力变革,实现更高效率、更高质量、更加公平、更加协调、更可持续的发展,开拓了一种新型的支线航空发展模式。

  参考文献:

  [1]国务院.“十三五”推进基本公共服务均等化规划[Z].2007-03-01. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm

  [2]肖艳颖. 美国基本航空服务计划带来的启示(R) .http://www.cannews.com.cn/2015/0817/131622.shtml

  [3]魏博平. 推行基本航空服务,试点“通廉航空”模式[N]. 中国民航报,2016-07-29(01).

  [4]林志军. 我国实施基本航空服务计划面临的问题[J]. 中国民用航空, 2012, 144(12):37-39.

  [5]赵晋媛. 支持青海基本航空服务计划试点[N]. 中国民航报,2012-7-11(01).

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投稿来源:中国民航管理干部学院

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